Sifat Kebijakan dan
Perilaku Pengambilan Kebijakan
Shita Dewi
Pusat Kebijakan dan Manajemen Pelayanan Kesehatan
Tujuan
- Memahami sifat kebijakan
- Memahami perilaku pengambilan kebijakan
Materi
Pada penugasan minggu lalu, kita telah menetapkan kebijakan di level mana yang ingin kita pengaruhi atau ubah. Kita telah pula melihat proses apa yang harus dilalui oleh usulan kebijakan dan institusi mana saja serta level mana saja (pusat, propinsi, kabupaten, lembaga) yang terlibat selama proses itu berlangsung. Berdasarkan analisis tersebut, maka kita dapat mengidentifikasi siapa pengambil kebijakan. Hal ini mutlak harus kita lakukan karena tanpa itu kita tidak dapat menganalisa mereka.
Kemampuan dan pemahaman terhadap prosedur pembuatan kebijakan tersebut juga harus diimbangi dengan pemahaman terhadap kewenangan yang dimiliki oleh masing-masing pelaku kebijakan. Hal ini terkait dengan kenyataan bahwa kebijakan publik dibuat dan dilaksanakan pada semua tingkatan pemerintahan, sehingga tanggungjawab para pembuat kebijakan akan berbeda pada setiap tingkatan sesuai dengan kewenangannya.
Namun, ada baiknya pula kita terlebih dulu mengenali sifat dari kebijakan itu sendiri. Berdasarkan sifat dari kebijakan (Anderson, J.E., Public Policy Making: An Introduction, Boston: Houghton Mifflin Company, 2006) kebijakan publik dibagi ke dalam empat kategori, yaitu:
- Kebijakan substantif dan prosedural. Kebijakan substantif adalah kebijakan mengenai apa yang ingin dilakukan oleh pemerintah. Kebijakan substantif mengalokasikan keuntungan dan kerugian maupun biaya dan manfaatnya langsung kepada masyarakat. Misalnya, UU SJSN. Sebaliknya,kebijakan prosedural merupakan kebijakan yang berkaitan dengan bagaimana sesuatu akan dilakukan, atau siapa yang akan diberi kewenangan untuk mengambil tindakan. Contoh kebijakan prosedural adalah undang-undang atau peraturan atau ketetapan yang mengatur mengenai pembentukan suatu badan administratif tertentu serta kewenangan dan proses yang dimilikinya. Misalnya, UU BPJS.
- Kebijakan distributif, pengaturan (regulative), pengaturan sendiri (self-regulation), dan redistribusi.Kebijakan distributif adalah kebijakan dalam mengalokasikan pelayanan atau manfaat terhadap segmen tertentu dari masyarakat, yaitu individu, kelompok, perusahaan/lembaga atau masyarakat. Kebijakan distributif biasanya melibatkan penggunaan dana publik untuk membantu kelompok, masyarakat atau lembaga tertentu. Contohnya adalah kebijakan terkait program Raskin. Kebijakan pengaturan/regulatifadalah kebijakan yang memberlakukan larangan terhadap perilaku individu atau kelompok,membatasi sekelompok individu dan lembaga, atau sebaliknya, memaksa jenis perilaku tertentu. Biasanya kebijakan ini bersifat protektif atau mengatur kompetisi. Contohnya adalah peraturan tentang perijinan atau lisensi.Kebijakan pengaturan sendiri adalah kebijakan yang membatasi atau mengawasi terhadap suatu kelompok yang dilakukan dengan memberikan kewenangan kepada kelompok tersebut untuk mengatur dirinya sendiri dalam rangka melindungi atau mempromosikan kepentingan dari anggota kelompoknya.Kebijakan redistributif adalah kebijakan atau program yang dibuat oleh pemerintah dengan tujuan dapat mendistribusikan kekayaan, hak kepemilikan dan nilai-nilai yang lain diantara berbagai kelas sosial masyarakat atau etnisitas di dalam masyarakat.
- Kebijakan material dan simbolik. Kebijakan material adalah kebijakan yang memberikan keuntungan sumber daya komplet pada kelompok sasaran. Sedangkan, kebijakan simbolis adalah kebijakan yang memberikan manfaat simbolis pada kelompok sasaran
- Kebijakan yang melibatkan barang kolektif atau barang privast. Kebijakan public goods adalah kebijakan yang mengatur pemberian barang atau pelayanan publik. Sedangkan, kebijakan private goods adalah kebijakan yang mengatur penyediaan barang atau pelayanan untuk pasar bebas.
Berdasarkan pembagian kategori di atas, kita dapat mengidentifikasi bahwa usulan kebijakan kita merupakan kebijakan yang mana. Hal ini juga penting dilakukan karena perilaku pengambil kebijakan juga akan bergantung pada sifat kebijakannya.
Maka, seperti apa saja perilaku pengambil kebijakan itu? Terdapat beberapa faktor yang mempengaruhi perilaku pembuatan kebijakan. Faktor-faktor tersebut adalah sebagai berikut(Nigro, F.A., dan Nigro, L.G., Modern Public Administration, New York: Harper&Row Publishers, 5th ed., 1980):
- Adanya pengaruh tekanan-tekanan dari luar. Seringkali pejabat publik harus membuat keputusan karena adanya tekanan-tekanan dari luar. Pada modul yang lalu telah dibahas bahwa salah satu pembuatan kebijakan didasarkan pada asumsi rasional (yaitu parapengambil kebijakan harus mempertimbangkan alternatif-alternatif yang akan dipilih berdasarkan penilaian rasional), tetapi proses dan prosedur pembuatan kebijakan itu tidak dapat dipisahkan dari dunia nyata, sehingga adanya tekanan-tekanan dari luar ikut berpengaruh terhadap proses pembuatan keputusannya. Tekanan ini bisa saja berasal dari atasan atau dari lembaga lain.
- Adanya pengaruh kebiasaan lama (konservatisme). Kebiasaan lama organisasi cenderung akan selalu diikuti kebiasaan itu oleh para pejabat publik kendati misalnya keputusan-keputusan itu telah dikritik sebagai sesuatu yang salah dan perlu di ubah. Kebiasaan-kebiasaan lama tersebut seringkali diwarisi oleh para pejabat publik yang baru dan mereka sering segan secara terang-terangan mengkritik atau menyalahkan kebiasaan-kebiasaan lama yang telah berlaku atau yang dijalankan oleh para pendahulunya.
- Adanya pengaruh sifat-sifat pribadi. Berbagai macam keputusan yang dibuat oleh pembuat kebijakan banyak mempengaruhi oleh sifat-sifat pribadinya. Misalnya dalam proses penerimaan/pengangkatan pejabat baru, seringkali faktor sifat-sifat pribadi pembuat keputusan berperan besar sekali.
- Adanya pengaruh keadaan masa lalu. Pengalaman yang terdahulu kadang berpengaruh pada pembuatan kebijakan. Misalnya, orang sering membuat keputusan untuk tidak melimpahkan sebagian dari wewenang dan tanggungjawab kepada pihak lain karena khawatir kalau wewenang dan tanggung jawab yang dilimpahkan itu disalahgunakan.
Selain itu, ada beberapa faktor lain yang menyebabkan pembuatan kebijakan sulit atau lambat, yaitu sulitnya memperoleh informasi yang cukup, bukti-bukti yang ada sulit disimpulkan; adanya berbagai macam kepentingan yang berbeda, sulitnya memperkirakan dampak kebijaksanaan, umpan balik kebijakan sering bersifat sporadis, proses perumusan kebijaksanaan tidak dimengerti dengan benar dan seterusnya.
Apalagi faktor lain yang mempengaruhi perilaku kebijakan? Faktor utama adalah konteksnya. Konteks kebijakan sangat menentukan arah kebijakan. Mengapa demikian? Karena pengambilan kebijakan sangat dipengaruhi oleh bukan hanya tatanan kelembagaan yang mungkin berubah sesuai konteksnya, tetapi juga oleh berbagai nilai, dan nilai-nilai ini dapat berubah pula tergantung pada konteksnya. Nilai-nilai yang dimaksud adalah(Anderson, J.E., Public Policy Making: An Introduction, Boston: Houghton Mifflin Company, 2006):
- Nilai-nilai politis (political Values).Keputusan-keputusan seringkali dibuat atas dasar kepentingan politik dari partai politik atau kelompok kepentingan tertentu.
- Nilai-nilai organisasi (organization values). Keputusan-keputusan dibuat atas dasar nilai-nilai yang dianut organisasi, seperti balas jasa (rewards) dan sanksi (sanctions), menjaga status quo, dan sebagainya. Nilai dan budaya organisasi khususnya organisasi birokrasi seringkali sulit berubah, atau mengalami perubahan yang sangat lambat.
- Nilai-nilai pribadi (personal values). Seringkali pula keputusan dibuat atas dasar nilai-nilai pribadi yang dianut oleh pribadi pengambil kebijakan.
- Nilai-nilai kebijakan (policy values). Kebijakan juga bisa dibuat atas dasar persepsi pembuat kebijaksanaan tentang apa itu "kepentingan publik",atau kebijakan yang secara moral dapat dipertanggungjawabkan
- Nilai-nilai ideologi (ideological values). Nilai ideologi dapat menjadi landasan pembuatan kebijaksanaan seperti misalnya kebijakan yang berpihak pada kelompok marjinal atau sebaliknya berpihak pada kelompok kapitalis.
Terakhir, sifat pengambilan kebijakan juga sering dipengaruhi oleh beberapa kesalahan dan bias. Kesalahan-kesalahan umum sering terjadi dalam proses pembuatan keputusan (Nigro, F.A., dan Nigro, L.G., Modern Public Administration, New York: Harper&Row Publishers, 5th ed., 1980) yaitu:
- Cara berpikir yang sempit (cognitive nearsightedness). Adanya kecenderungan manusia membuat keputusan hanya untuk memenuhi kebutuhan seketika sehingga melupakan antisipasi ke masa depan. Pejabat publik pun sering membuat keputusan dengan dasar-dasar pertimbangan yang sempit dengan tanpa mempertimbangkan implikasinya ke masa depan.Atau, seringkali pula pembuat kebijakan hanya mempertimbangkan satu aspek permasalahan saja dengan melupakan kaitannya dengan aspek-aspek lain, sehingga gagal megenali problemnya secara keseluruhan.
- Adanya asumsi bahwa masa dapan akan mengulangi masa lalu (the future will repeat the past). Banyak anggapan bahwa situasi adalah stabil, orang akan bertingkahlaku sebagaimana para pendahulunya di masa yang lampau. Tetapi, keadaan sekarang jauh dari stabil. Banyak orang berperilaku di luar dugaan. Namun, kendatipun ada perubahan-perubahan yang besar pada perilaku masyarakat, masih banyak pejabat publik yang beranggapan bahwa perubahan-perubahan itu normaldan hanya bersifat sementara, serta kemudian akan segera kembali seperti sediakala.
- Terlampau menyederhanakan sesuatu (over simplification). Selain adanya kecenderungan untuk berpikir secara sempit, ada pula kencenderungan pembuat keputusan untuk terlampau menyederhanakan sesuatu. Misalnya dalam melihat suatu masalah,pelaku kebijakan hanya mengamati gejala-gejala masalah tersebut saja dengan tanpa mencoba mempelajari secara mendalam apasebab-sebab timbulnya masalah tersebut. Akibatnya, kebijakan sering tidak sepenuhnya dapat mengatasi masalahnya malah ustru mungkin menimbulkan masalah-masalah baru.
- Terlalubergantung pada pengalaman satu orang (overreliance on one's own experience). Pada umumnya banyak orang meletakan bobot yang besar pada pengalaman mereka diwaktu yang lalu dan penilaian pribadi mereka. Walaupun seorang pejabat yang berpengalaman akan mampu membuat keputusan-keputusan yang lebih baik dibanding dengan yang tidak berpengalaman, tetapi mengandalkan pada pengalaman dari seseorang saja bukanlah cara yang terbaik. Situasi dan konteks di masa lalu mungkin berbeda, para pihak yang terlibat juga kemungkinan berbeda, dan sebagainya.
- Kebijakan yang dilandasi oleh pra konsepsi pembuat keputusan. Dalam banyak kasus, kebijakan seringkali di landaskan pada prakonsepsi parapembuat kebijakan. Hal ini tidak terlalu salah tetapi tidak sepenuhnya tepat. Kebijakan akan lebih baik hasilnya kalau didasarkan pada temuan dan bukti-bukti (evidence-based). Sayangnya temuan-temuan ini sering diabaikan bila bertentangan dengan gagasan atau prakonsepsi pengambil kebijakan.
- Tidak adanya keinginan untuk melakukan percobaan (unwillingness to experiment). Cara untuk mengetahui apakah suatu keputusan itu dapat diimplikasikan atau tidak adalah dengan mengujicoba secara nyata pada ruang lingkup yang kecil (terbatas). Adanya tekanan waktu, pekerjaan yang menumpuk dan sebagainya menyebabkan pembuat kebijakan tidak punya kesempatan melakukan proyek percobaan (pilot project). Selain itu ada yang beranggapan bahwa kegiatan-kegiatan piloting dianggap memboros-boroskan uang saja.
- Keengganan untuk membuat keputusan (reluctance to decide). Kendatipun mempunyai cukup fakta-fakta, beberapa orang tetap enggan untuk membuat keputusan. Hal ini disebabkan karena mereka menganggap membuat keputusan itu sebagai tugas yang sangat berat, penuh resiko, bisa membuat orang frustasi, kurang adanya dukungan dari lembaga atau atasan, lemahnya sistem pendelegasian wewenang unutuk membuat keputusan, takut menerima kritikan dari orang lain atas keputusan yang telah dibuat dan sebagainya.
Pemahaman akan sifat kebijakan dan perilaku pengambilan kebijakan akan dapat membantu kita dalam mendekati dan berinteraksi dengan para pengambil kebijakan. Kita akan mampu memahami kekuatan, kelemahan dan kekhawatiran mereka serta mampu pula mengidentifikasi cara-cara terbaik untuk membantu mereka, yang pada gilirannya membantu kita dalam upaya untuk mempengaruhi kebijakan.Berikut ini kami lampirkan bahan bacaan mengenai dinamika salah satu kebijakan untuk KIA di Ghana dalam kurun waktu 4,5 dekade sebagai hasil dari dinamika faktor perilaku pengambil kebijakan dan faktor kontekstual.
Bahan bacaan